作者：中国人民银行黑河市中心支行课题组 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-474
【原文出处】《金融研究》
【原刊地名】京
【原刊期号】200103
【原刊页号】125～129
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】200107
【 标 题 】论转轨经济中改革成本安排和政府基本职能：俄国阿州社会保障制度及对我国的启示
【 作 者 】中国人民银行黑河市中心支行课题组
【作者简介】课题组组长：刘松亭；成员：赵铁生、张国庆、何田；俄文翻译：王春光
【内容提要】无论对激进式改革还是对渐进式转轨，社会保障机制已被实践证明是改革的瓶颈。换句话说，能否稳妥地解决好社会保障问题已成为改革成败的关键。俄罗斯实行了低财力背景下的高福利制度，在改革市场和企业制度的同时保留并发展了完备的社会保障体系，充分考虑到工人、农民、国家公务员等社会各阶层的利益，为改革营造了一个相对稳定的社会环境。阿穆尔州与中国的黑河市毗邻，是俄罗斯的一个缩影，也与中国东北三省在产业结构具备共性。因此，该州的社会保障安排对中国重新认识经济效率，解决传统重工业地区低成本解决改革中的社会问题具备参考意义。本文认为，我国的纯微观层面改革所带来的收益要远远高于俄罗斯，相应的政府财力也更为雄厚，正确的成本分担和财政安排是可以取得更大效益的。因此，改革的思路是至关重要的。
【关 键 词】社会保障/转轨经济/改革成本/财政安排
【 正 文 】
一、引言
一段时间以来，理论界在我国社会保障问题上的主流观点是为了避免“福利病”（社会中一部分人成为整个经济的免费搭车者）和几乎必然出现的人口老龄化问题，应该主要依靠“自我保障”实现经济中的激励安排。这种典型的新古典思想体现在政策上，以个人储蓄为基本特征的基金制度更适合中国当前国有企业改革现状（北京大学中国经济研究中心宏观组2000）。另一方面，在经历了严重的养老保险、医疗保险供求不平衡所造成的潜在社会问题后，部分理论和实践工作者提出了继续依靠财政安排、国家必须承担更大改革成本的思路。朱玲(2000)提出了要实行城乡一体化的社会保障体系，实质上认定水平方向（按地域分）的“大锅饭”是当前的现实政策选择。汤晓莉(2000)则在理论上彻底否定了基金制的效率假说，证明了纯粹的个人自我保险不仅不能促进经济效率，反而造成过度储蓄、利率下降，居民未来收入下降等一系列宏观经济后果；相反，依靠国家财政支出实现的社会保障安排却可以增进效率。这就从理论角度给中国社会保障制度建设提供了全新思路。本文在全面考察俄罗斯阿穆尔州农民、产业职工和公职人员社会保障制度的基础上，对财政安排型社会保障制度提供事实佐证，并明确指出中国应同样走福利式道路。
二、俄罗斯阿穆尔州社会保障体系的基本框架
俄罗斯的社会保障体系充分体现了立足普遍百姓利益的制度特征。在此，全社会和改革设计者在两个理论问题上形成了共识。第一，改革是有成本的。随着国有企业改制和集体农庄遇到经营困难，居民不得不面临改革所带来的就业、养老等方面的不确定性。这部分成本不能主要由居民承担，政府必须发挥主渠道作用。因此，在形成共识的前提下，推诿和机会主义问题不会大到影响国家经济运行和社会稳定。即使在1998年末的石油价格过低造成的经济金融危机时，俄罗斯也没有出现全国性社会动荡。政府承担主要改革成本是一种良好、有效的政治经济承诺。第二，政府在经济转轨中的主要职能。俄罗斯基本继承了西方经济理论中的“国家学说”，认为国家的主要职能主要不在竞争性经济领域，它的福利函数是全体居民效用函数的累加。因此，政府不干预居民能自己完成的经济活动；但对于居民个体无力完成经济活动，政府必须承担职责。因此，当社会保障成为主要社会经济问题时，政府没有进行所谓严格的论证，几乎是凭“直觉”和“本能”去履行职责。而在项目投资等竞争性领域，政府鲜有问津。这样，政府的财政支出结构实现了自然优化。
俄罗斯的社会保险体系主要是根据俄联邦总统1992年8月7日发布的第822号《关于俄联邦社会保险基金》的命令和俄联邦政府1993年10月26日

《关于俄联邦社会保障基金问题》的1094号命令、俄联邦政府1994年2月12日《社会保险基金条例》第101号决议及后来修改与补充文件、俄联邦政府1997年11月22日关于《整顿与调整社会保险基金使用的措施》第1471号决议、俄联邦国家杜马于1997年10月10日通过，联邦委员会1997年10月15日批准的《俄联邦关于最低生活费的法律》、国家杜马1999年6月25日通过，联邦委员会1999年7月2日批准的《俄联邦国家社会救助法》等有关法规和命令在前苏联的基础上而建立的。
俄联邦社会保险基金是国家用于社会保障的专项基金。总体上说，俄罗斯公务员、工人、农民在工作期间，依照有关法规要向社会保险部门上缴其工资的1%作为基本的养老基金。此外，还有5种与退休金有关的具有国家性质的基金。总的说，用于社会保障的资金主要来源于俄联邦、州及地方的财政拨款及其它资金来源。各种来源的资金都有专门的用途：来自州的财政预算资金主要用来支付各种补贴，支付购买假肢，残疾人用特种摩托车，疗养设施等；来自州社会保证、社会保险基金及其它基金的款项，主要用于社会的健康保障部门、教育及其它社会保险部门；来自社会保障部门的资金，主要由地方政府相应负责社会保障的机关支配；来自俄联邦财政预算的社会保障资金，其使用方向按联邦财政部1995年5月11日N3-E1-5号命令执行；来自州财政预算的资金，用于补贴居民天然气、药品供应部门的亏损；对于后贝加尔铁路部门的企业，根据双方签属的协议，在他们支付了为社会保障提供的资金后，将对他们施行各种免税政策。阿穆尔州1999年为老战士、中老年人支付社会保障费用（不包括退休金）1.48亿卢布，完成实际需要的40%，其资金来自俄联邦预算1%，州财政预算23.2%，市、区预算18.4%，企业资金54.1%，其它来源3.3%；为有子女家庭提供救助（补贴）2.09亿卢布，其基本资金来自州财政预算8.2%，城市及区预算15.4%，俄联邦预算5.3%，企业无偿捐赠5.9%，其它来源（社会保障基金、儿童基金、商业机构提供等）65.2%。俄联邦社会保险基金由联邦政府下属的专门金融信贷部门进行管理，同时参与管理的还有俄联邦主体境内区域性的社会保险基金管理部门、某些独立的经济部门中社会保险基金中心管理机关、区域性的社会保险基金管理部门及独立经济部门社会保险基金管理中心经该基金会主席同意下设的分支机构等几个辅助部门。