作者：杨团 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-464
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】200107
【 标 题 】对中国社会保障制度的反思
【 作 者 】杨团
【作者简介】杨团　中国社会科学院社会学所社会政策研究中心主任
【 正 文 】
在中国的历史上，再没有任何一个时代像现在这样地使社会保障成为举国上下乃至国际社会都十分瞩目的领域。中国社会保障制度引起广泛的关注的主要原因，是由于它与中国在改革前后的政治、经济制度都密切相关。某种程度上社会保障制度是一个测量器，它可以度量社会转型中的政治、经济方面的改革到底能走多远？中国在摧毁旧体制否定旧制度的同时，能不能建树起保障国家、人民安康的新的社会制度。
我们目前处在一非常重要而特殊的社会转型时期，原有的社会各阶层之间的利益结合方式发生深刻变化，改革前的身份制社会已经演化为按金字塔分布的精英层、中下层和边缘化集团。国营企业职工的地位大大下降，工人和农民事实上已经处于社会的边缘状态，其结果是社会中间层的大大萎缩和社会下层的迅速膨胀，导致社会不稳定的因素增长（注：何清琏，当代中国社会结构演变的总体性分析，当代中国研究，2000年第3期。）。中国的社会转型与体制转轨是一对连体兄弟，谁动一动都会牵涉到对方。改革之初，是体制转轨带动了社会转型，而近年来，是社会转型迫使体制进一步转轨。
面对社会转型和体制转轨的压力，中国社会的最大问题是如何使得那些占人口大多数的生活勉强过得去或生活已经十分艰难的社会中下阶层不丧失信心，并逐渐扭转他们的生活状况。中国社会的自稳定机制、社会的可持续发展实在都与这个阶层的变动有着最重要的关系。
本文从分析中国社会保障制度建设的背景入手，揭示社会保障制度的现状，并提出建立有中国特色的社会保障制度必须解决的几个关键问题，期望有助于对未来中国社会保障体系的思考。
一、制度建设的背景
建立中国社会保障制度是中国在经济改革中提出的历史性任务，也是中国经济改革经历了“边际效益递减”的痛苦而必须采取的明智抉择。
1.制度环境
中国经济改革的成功有目共睹，而改革过程中出现的偏差以及这些偏差所带来的社会后果却不见得人人都有勇气正视。建立中国新生的社会保障制度的地基是坎坷不平的，我们只有正视发育中国社会保障制度的“制度环境”，才能保持头脑清醒，准确识别现存制度的问题，以推动制度构造与制度环境构造双向相互作用的长远眼光，为中国的未来设定合乎国情的社会的路程。
近十几年来，中国经济改革在取得令世界惊叹的持续高增长率的同时，也迅速走过了从全世界人均收入最为平均的国家到贫富差距超过中等水平国家十几年来，全国城镇的贫困人口急剧扩大，一种估计约有3000万人，贫困面达到城镇人口的总数的8%（注：朱庆方，城镇贫困群体的特点、贫困原因及解困对策，2000）。城市贫困与相关社会政策研讨会，另一种估计为1500-1800万人左右（注：唐钧等，城市贫困问题与最低生活保障制度研究报告，2000）。另据国家统计局城调队1999年8月份的住户调查，20%的低收入户与20%的高收入户的人均收入相差8倍，中国社科院的一项调查结果也表明，据1998年50个城市抽样统计，按五等分法计的人均收入组别差距为9.6倍，比1990年的4.6倍扩大了5倍，基尼系数已达到0.4以上。据统计数据表明，城镇3000万贫困人口的月平均收入只有200元左右，其中5%的家庭人均收入不到100元，低于最低生活保障线的水平。
中国目前的贫困群体主要包括：下岗职工、失业人员、停产或半停产企业职工，早退休或被拖欠退休金的人员，因疾病、孤寡年老伤残等原因领取最低生活保障津贴的人员等。其间，以下岗和失业人员为最大的一群，上千万职工高开工作岗位，如何维持生活和再就业，成为很大的社会问题，也对社会保障制度提出了严峻的挑战。
大批国营企业的职工下岗，企业倒闭的现实不仅反映了经济结构、产业结构和经济体制问题，而且揭示了这些问题背后的原因—企业所处的社会制度环境存在严重缺陷。特别是资源的配置并不是由市场承担，而是由政府代行市场功能。权力市场化导致腐败现象丛

生，寻租活动猖獗。
政府代行市场直接以行政权力配置资源不仅表现在经济领域，也表现在社会领域。尽管全国登记注册的社会团体已经超过100万个，不过，却没有多少社团法人可以独立地自行配置社会资源。政府的行政权力继续延伸到这些创建不久的新社会组织中。
与资源配置密切相关的社会动力机制、信息传递机制也染上了政府权力化的色彩，在这些基本的社会机制的共同作用下，经济活动的效率减退，社会活动的社会化效益不高，机会均等、公平竞争的原则始终难于兑现，以经济改革和社会体制改革的行动推动经济结构和社会结构达到合理化的预期总是难成现实。
2.基本国情
人口众多且快速老龄化是中国国情的第一要素。据统计资料，1999年2月，我国60岁以上的老年人的比重达到10%，正式进入老年型社会。老年人口快速老化和高龄化，是中国老年型社会的突出特点，据美国人口普查局的统计和预测，65岁以上的老年人的比重从7%上升到14%所经历的时间，法国、美国、日本分别为115年，66年和30年，而我国预计为25年。（注：何平，中国社会保障体系研究报告总报告　劳动和社会保障社会保障研究所，2000）
根据人口统计和预测，1999年我国人口为12.6亿人，今后30年人口将增至16亿人，目前我国老年抚养系数（65岁以上人口占劳动人口的比例，是10.3%，到2015年将上升至13.4%，2025年升至19.7%，相当于发达国家水平。显而易见，未来25年，人口对于社会结构及经济结构及其政策的调整将产生深远影响。（注：饶克勤、展力、刘远立、中国居民健康转型、卫生服务需求变化及其对经济社会发展的影响，中国卫生改革与发展战略高层研讨会，2000）第二大要素是农民和农民工的问题。中国农村人口占总人口的70%。目前据估算以各种形式进城和谋生的农业人口大约有5000万左右。农业劳动力向非农业转化，一方面减少了未受社会保障制度履盖的农业人口，（农村的养老保障目前还主要依赖土地和家庭，而医疗保障则需要社会化），一方面为以城镇居民或职工为主要履盖对象的社会保障体系扩充了大量年轻的缴费人口，所以对于社会保障制度的作用从总方向上来说是积极的。关键在于如何提高中国的城市化率。据国内专家估算，我国由工业化水平决定的城市化率应达到50%，而目前实际城市化率仅有30%。（注：何平，中国社会保障体系研究报告总报告　劳动和社会保障社会保障研究所，2000）