作者：劳尔·L·马德里 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-444
【原文出处】《国际社会科学杂志》：中文版
【原刊地名】京
【原刊期号】200101
【原刊页号】55～63
【分 类 号】C41
【分 类 名】社会保障制度
【复印期号】200106
【 标 题 】对养老金制度改革风潮的思考
【 作 者 】劳尔·L·马德里
【作者简介】劳尔·L·马德里(Raúl L.Madrid)是得克萨斯—奥斯汀大学行政管理系助教授，主要从事拉丁美洲经济与社会政策改革问题研究。著有《面对第三世界债务危机的美国银行》(1992)。通讯处：Raúl L.Madrid,University of Texas-Austin,536 Bur-dine Hall,Austin TX 78712,USA;E-mail:rmadrid@ mail.la.utexas.edu
【 译 者 】张大川
【 正 文 】
引言
近些年，世界各国领导人都在致力于减少国家在经济活动中所起的作用，这种努力在养老政策方面表现得尤为突出。1997年以来，有几十个国家大大削减了其公共养老金体系所提供的福利，其中有11个国家甚至还将养老金体系私有化。尽管所有这些国家的政府在筹措和提供社会保障方面仍将继续起一定作用，但在某些情况下，这种国家的作用已经发生了实质性转变。
鉴于社会保障制度改革的政治代价，近年来养老金制度改革风潮涌动，颇令人心惊。从阿根廷到津巴布韦，社会保障制度改革都遭遇到广泛的抵制。近来实施的养老金制度改革措施也不例外。皮尔森(Pierson,1994)指出，社会保障制度之所以难以改革，是因为每种制度都造就了一批既得利益者，他们当然要维护现有格局。另外，改革社会保障制度的代价，往往要直接由某一社会群体负担，虽然改革带来的好处是长期的、普惠的。
那么，何以解释各国对养老金制度改革的热衷呢？为什么这么多国家不顾政治代价而决然行动，清算现行的养老金制度呢？
笔者认为，近年出现的养老金制度改革热潮，是宏观经济发展趋势和人口结构变化趋势的共同产物。如笔者在后文所述，许多国家的政府改革养老金制度，不仅是要解决人口老龄化和现行体制造成的财政困难，而且也是为了使本国在关系日密、变幻日新的国际经济环境中多些竞争力。
本文的第一部分将较详细地探讨近年来社会保障制度改革风潮的实质，然后分析它的起因，最后讨论近期改革活动可能对有关国家的人民及其经济造成的影响。
公共养老金的削减
近年来，许多国家纷纷削减公共养老金，但是削减的方式各有不同。一些国家，如德国、意大利、挪威、加拿大、希腊、芬兰、法国、英国、西班牙、瑞典、葡萄牙、瑞士，变换了计算公式，以使养老金制度少点慷慨(Kalisch and Aman,1998)；而另一些国家，如日本、德国和芬兰，则是改了相关的指数以便慢慢减缓养老金增长的速度。有一些国家在尝试新办法，或对某些种类的养老金课税。
另外，许多国家还提高了获取公共养老金的资格，藉以减少公共养老金的支付。资格的提高使职工推迟了退休时间，并因此增加了对社会保障制度的贡献，减少了社会保障制度的支出。有些国家，特别是欧洲和拉丁美洲国家，已经把享受公共养老金资格的工作（雇用）年限延长了几年。例如，立陶宛把男性的最低工作年限由25年提高到30年，女性由20年提高到30年。还有许多国家提高了退休的最低年龄。例如，希腊把男女职工的最低退休年龄由60岁提高到65岁，秘鲁把男性由60岁提高到65岁，女性则由55岁提高到60岁。根据世界银行的资料，在1992年至1996年期间，有21个国家提高了职工的最低退休年龄，不过世界银行的资料很可能低估了这一时期所发生的变革(Demir-guc-Kunt and Schwarz,1997;Kalisch and Aman,1998

)。
私人养老金的增加
近几年，养老金制度的一大改革是私人养老基金的作用越来越大。不少国家都在为自愿性私人养老金计划提供便利，或是通过各种税收优惠政策，或是通过适当的管理框架，或是限制从公共养老金制度支取（以及交纳）的数额。上述举措在工业化国家尤其普遍，这些国家已经建立起了广泛的（经常与职业有关的）私人养老金制度。经合组织有些成员国甚至走得更远，它们要求职工和／或雇主向私人养老金制度缴费，同时还要参加现行的公共养老金体系。例如，澳大利亚和丹麦最近强制性地让职工和雇主参加私人养老基金。
对养老金制度最为彻底的改革发生在拉丁美洲和前苏联东欧地区。在过去几年里，这两个地区的许多国家，基本参照智利模式，对公共养老金制度的其中一大部分实行私有化。1981年，智利实施改革，允许现行的公共养老金制度的参加者将其社会保障金存入由私人养老基金管理的个人退休账户，而不再缴纳给政府（未来就业的新成员则不再向公共养老金体系缴费，而必须将其缴纳给私人养老基金）。职工退休以后，这些存在个人账户的钱将被用来支付职工的养老金。那些过去一直向公共养老金制度缴费的职工，可以另外获得一份附息债券，作为他们向公共养老金制度缴费的补偿。
智利模式不仅标志着养老金由公共管理向私人管理的转变，而且也标志着旧的养老金制度的性质发生了另外两个根本性的变化。首先，养老金制度从走时结清型(pay as you go basis)变为完全资助型(fully funded basis)。智利旧的养老金制度同多数国家的公共养老金制度一样，是用在职职工缴纳的社会保障金支付退休职工的养老金。实行新的个人账户制后，每个职工的养老基金被储存起来，只供其本人使用（注：Many public pension systems are only partly pay-as-you-go,since they maintain substantial reserves that they can drawdown as their populations and pension systems age.）。其次，智利改革方案将养老金体制的运行方式由支取固定型转变为交纳随变型。同大多数国家一样，智利旧的公共养老金制度保证职工退休之后可以领到固定数额的养老金，这笔钱是按照职工最后几年工资收入的一定百分比支付的。但新的私人养老金制度不作这种承诺：在新制度下，职工缴纳社会保障费的数额是一定的，但在退休后他们获得的养老金却会因为他们以往缴费的多少，基金的市场回报多少，以及私人养老基金支取手续费的多少而有所不同。
近年来，多数国家在改革养老金制度，使之私有化时，都采纳了智利模式的基本框架，但并非逐条照搬。有些国家政府比智利有过之而无不及，如玻利维亚、墨西哥、哈萨克斯坦，国民不论已在职还是未就业，一律参加新型的私人养老金制度。而另一些国家，如哥伦比亚，秘鲁，则允许在职职工自由选择公家或是私人养老金体系。还有一些国家，如阿根廷、乌拉圭、匈牙利、波兰，则部分实行私人养老金方案，只允许职工把缴纳的一部分社会保障金存到私人养老基金中。实行后两种改革的国家，职工仍要向国家缴纳一定数额的社会保障金；待退休后，再从国家那里领取退休金，不过数目已减。国家另外采取补偿办法，偿付职工过去向公共养老金制度的缴费。各国采取的办法有很大差别，有的国家根本不做补偿。